maanantai 2. syyskuuta 2013

Avoin talousdata, avoin hankinta ja avoin hanketoiminta

Olen muutaman viikon ajan työstänyt tätä kirjoitusta ja kerännyt kasaan tietoa ja kokemuksia mitä vuosien varrella on aiheen ympärillä syntynyt. Samaan aikaan on tullut huomattua että Suomen "avoimuus" kenttään on syntynyt/syntymässä erilaisia ohjausryhmiä, työryhmiä, tapahtumia, hankkeita jne. Kaikkea tätä tekemistä toimintakentässä kuitenkin ohjaa lähtökohtaisesti raha mutta rahan käyttöä itsessään (ja erityisesti julkisen rahan) ei ole vielä kunnolla nostettu pöydälle. Voidaankin erilaisten hankkeiden osalta puhua enemmänkin näennäisavoimuudesta niin kauan kuin hankkeiden talous ja budjetit avataan riittävän yksityiskohtaisesti. Olisikin suotavaa että julkisen rahan käyttö nostettaisiin yhdeksi pääteemaksi avointa yhteiskuntaa rakennettaessa.  Koska aihealue on laaja niin tämä on vain pintaraapaisua mutta olen koittanut kerätä tähän keskeisiä kohtia ja ajatuksia joissa Suomella olisi todellakin syytä ottaa mallia maailmalta mitä tulee julkiseen rahankäyttöön ja sen läpinäkyvyyteen.

Noin vuosi sitten kirjoitin yritystietojen ja tukien avaamisesta. Nyt asia on yritystietojen osalta edennyt ja avoindata.net palvelussa on tähän liittyvä kysymys ja vastaus miten asia TEM:issä etenee http://www.avoindata.net/150/onko-yritystietojarjestelman-datojen-avaaminen-tyon-alla Yritysten tukien avaamisesta Yle:n MOT teki ohjelman yritystukien kanta-asiakkaista. Data oli koostettu monista lähteistä erikseen pyytämällä ja toivottavasti tämä kaikki on tulevaisuudessa saatavilla yhdenmukaisessa muodossa eri lähteistä koostettuna ja avoimesti koneluettavana.

Toivoa sopii että tässä blogauksessa tuomat asiat saisivat vastaavanlaisen liikehdinnän tulevan seuraavan vuoden aikana ja vuoden päästä voisi kirjoittaa kuinka asiat ovat edenneet.

Avoin talousdata 

Avointa talousdataa ei tiettävästi ole vielä virallisesti määritelty suomen kielen terminä, mutta se voidaan nähdä avoimen datan osa-alueena jolta edellytetään tietynlaisten muotoilu yms. vaatimusten täyttämistä jotta se on hyödynnettävissä. Avoimen datan määritelmä itsessään löytyy esimerkiksi Helsinki Region Infoshare (HRI) palvelusta - mitä on avoin data?

Julkisen rahankäytön tilasta saamme lukea jatkuvasti ja erityisesti nyt valtion budjettikeskustelujen aikana aihe on varsin ajankohtainen. Tällä hetkellä esimerkiksi valtiovarainministeriö ei tiettävästi julkaise valtion budjettia tai muuta talousdataansa avoimen datan määritelmän mukaisena. Esimerkiksi valtiovarainministeriön talousarvio vuodelle 2013 on verkkosivun muodossa, jolloin sitä on hankala analysoida ohjelmallisesti tai tehdä esimerkiksi erilaisia visualisointeja yksinkertaisesti. Koneluettavaan dataan voisi sisällyttää myös tarkemmalle tasolle porautuvaa tietoa, koska perinteisesti valtiotason budjetissa summia näytetään karkealla tasolla. On syytä olettaa että jotkut perusteet ja hienojakoisemmat luvut löytyvät kuitenkin erilaisista järjestelmistä suurempien lukujen takaa. Nämä syvemmälle porautuvat luvut ovat myös helposti saatettavissa visualisointien avulla ymmärrettävään muotoon ihan tavalliselle kansalaiselle. Tosiasia on että mitä tarkemmalle tasolle voidaan budjettitasollakin poratutua, sitä paremman kuvan kuka vaan saa kokonaisuudesta. Tosiasia vaan on että erityisesti talousdatan kohdalla pienistä pisaroista rakentuu se suuri meri. Erittäin tärkeää on myös ymmärtää summien taakse liittyvä päätöksenteko, syyt ja mahdollisten talouspäätösten taakse kytkeytyvä vaikuttavuus tulevaisuuteen. Ennenkuin päästään esimerkiksi päätöksenteon ja vaikuttavuusasioiden taustalle tärkeintä on  kuitenkin saada nykyinen toteuma, transaktionaalinen ja budjettidata avoimesti kaikkien saataville. Tämän päälle on mahdollista rakentaa päätöksentekoa yms. tukevia palveluja avoimesti ja joukkoistetusti.

Suomi hyväksyttiin 23.4.2013 Avoimen hallinnon kumppanuusohjelmaan (Open Government Partnership, OGP). Avainsanoja tässä ohjelmassa ovat läpinäkyvyys, tilivelvollisuus, osallistuminen ja avoimuus. Suomella olisi mahdollisuus olla tässä maailmalla edelläkävijä ja viitoittaa tietä. Avoin julkinen talousdata on kaikkein keskeisimmässä roolissa näiden periaatteiden toteutumisessa. Rahaan liittyvä päätöksenteko kun on käytännössä se mikä ohjaa kaikkea yhteiskunnassamme. Tästä syystä kaikki ilman erityisestä syystä salassapidettävä julkishallinnon transaktio ja budjetti tulisi saattaa avoimeksi talousdataksi. Allaoleva video antaa hyvän nopean kuvan mistä on OGP:ssä on kysymys ja mitä esimerkkiosa-alueita se kattaa:





Keräsin tähän listan muutamista pilotoiduista talousdatan avaamisprojekteista, joissa itse olen ollut mukana ja joita Suomessa tehty. Jotta avatun talousdatan saa ymmärrettävään ja paremmin hyödynnettävään muotoon ei riitä ainoastaan se että data siistitään ja otetaan ulos SAP:ista tai vastaavasta kunnan, valtion tms. toiminnanohjausjärjestelmästä. Jotta sitä voidaan käsitellä ohjelmallisesti, luoda visualisointeja jne. täytyy talousdata viedä sille suunniteltuun tietokantaan / palveluun. Tällä hetkellä tiettävästi ainut avoimeen lähdekoodiin ja avoimen kehityksen periaatteisiin perustuva alusta on www.openspending.org. Tämä palvelu tarjoaa myös avoimet rajapinnat erilaisten palveluiden kehittämiseen ja pilotointiin. Tarvittaessa ohjelmisto on asennettavissa / ylläpidättevissä omiin tarpeisiin. OpenSpending kehitys tapahtuu kansainvälisesti Trello palvelussa: https://trello.com/openspending OpenSpending käyttöliittymää on käännetty suomenkielelle Transifex palvelussa ja tämä lisäksi juuri valmistui ensimmäinen suomenkielinen versio OpenSpending oppaan käännöksestä, jota voi kuka vaan halukas osallistua kääntämään lisää ja hyödyntämään.

Jos julkishallinto käyttää talousdatan avaamiseen suljettuja ja toimittajasidonnaisia järjestelmiä päädytään ongelmalliseen tilanteeseen. Talousdatan avaamisprojekteista tulee ns. one-off projekteja jossa data irrotetaan tietyssä ei-avoimessa formaatissa/tietomallissa jonkun yksittäisen sovelluksen, yrityksen projektin tms. käyttöön jolloin avoimen datan periaatteet eivät toteudu. Talousdatan irrottamiseen liittyy aina kustannus ja työtä julkishallinnon puolelta, erityisesti taloushallinnossa. Näinollen avaukset pitäisi tehdä koordinoidusti ja keskistetysti per kunta, virasto jne. ja aina kun yksittäinen talousdatan avausprojekti on lähdössä liikkeelle, tulisi se viedä avoimelle alustalle vapaaseen käyttöön.  Hyvänä esimerkkinä (ja tiettävästi ensimmäisenä Suomessa) toimii Helsingin kaupungin ensimmäinen talousdatan avaus vuosilta 2009-2010 josta kirjoitin 2012 helmikuussa blogiini. Samasta avauksesta tietoa myös HRI palvelussa. Tämän jälkeen HRI on järjestänyt mm. Vantaan talousdatan avaamiseen liittyvän tapaamiseen, jossa yhteydessä esittelin Helsingin Kaupungin 2009-2011 yksityiskohtaisemman talousdatan avauksen. Esitys löytyy täältä. Lisäksi esimerkiksi Sitran ja Helsinkin kaupunginkirjaston kanssa yhteistyössä tehdyssä osallistuvan budjetoinnin pilottiprojektissa www.osallistuvabudjetointi.fi avattiin kaupunginkirjaston datoja.

Maailmalta yksi hyvä, verovarojen käyttöä kuvaava esimerkki on http://wheredoesmymoneygo.org/ palvelu. Kyseinen palvelu on rakennettu OpenSpending alustan päälle.

Kun julkishallinnon talousdata on avattu ja sitä yhdistellään muihin tietoihin ja palveluihin voidaan rakentaa erilaisia hyödyllisiä palveluja:
- yhdistämällä palvelujen sijaintitietoja voidaan tuottaa palvelu joka visualisoi esim. kartalle mitä lähialueesi (esim. 5km säteellä) olevien palvelujen tuottaminen maksaa
- yhdistämällä organisaatiorakennetietoja palkkakuluihin voidaan visualisoida yksiköittäin, työ rooleittain, organisaatiohierarkian mukaan jne. henkilöstö ja palkka kulujen jakautuminen
- voidaan toteuttaa  paikallisia osallistuvan budjetoinnin projekteja ja mahdollistaa paikallisten palvelujen kulurakenteiden esittely
- voidaan tarjota näkymä julkishallinnon hankkeisiin, hankintoihin ja muuhun rahankäyttöön

UK:ssa virallisempi valtion toimesta koottu http://www.gist.cabinetoffice.gov.uk/ sivusta kerää valtion kokoavaa talousdataa ja julkaisee sen avoimena ja koneluettavana verkkoon avoimella lisenssillä.

Avoin hankinta

Yksi merkittävä julkishallinnon avoimen talousdatan osa-alue ovat julkiset hankinnat. Tällä hetkellä Suomessa vain hankintamenettely on avoin kun koko prosessi, siihen liittyvä talousdata, hankintatoiminnassa syntyvät tuotokset ja toivottavasti myös sopimukset soveltuvin osin pitäisi saada avoimeksi.  Julkisia hankintoja tekemään on luotu erilaisia yhteenliittymiä, niitä tekevät kunnat itse jne. Tiettävästi tällä hetkellä ainoastaan EU kynnysarvon ylittävät tarjouskilpailut ja niiden ratkaisut julkaistaan avoimesti kaikkien saataville. Tämäkään data ei ole ollut automaattisesti koneluettavaa mutta esimerkiksi avoimen yhteisön OpenTED projekti on ensimmäinen joka kerännyt kaiken "raapimalla" EU:n hankintatietokannan verkkosivuilta tiedot yhteen tietokantaan. Tietokanta sisältää mm. nämä tietokentät per voitettu tarjouskilpailu:
- hankintaviranomaisen nimi
- toimittajan nimi
- hinta
- menettelytapa: avoin, neuvottelumenettely, rajoitettu
- tarjouskilpailun alin ja ylin tarjous
- hankitun palvelun kuvaus
- sopimuksen kesto

Tällainen koneluettava tieto on vietävissä esimerkiksi edellä mainittuun OpenSpending tietokantaan, jolloin siihen on helppo tehdä hakuja ja erilaisia visualisointeja.

Mitä etuja avoin hankinta tuottaa:
- kansalaisilla, hankkivilla viranomaisilla, toimittajilla jne. on yhdenvertaiset mahdollisuudet tutustua hankintoihin
- tasavertaistaa ja parantaa kilpailua ja on ratkaisevassa asemassa mahdollistamaan myös esimerkiksi pienten toimijoiden osallistumisen tarjouskilpailuihin
- julkishallinto itse eli tilaajat voivat helposti avoimesti etsiä, vertailla ja tutustua toteutuneisiin hintoihin ja miltä toimittajilta palveluita on ostettavissa
- avoimemmalla prosessilla ja toimintatavoilla voidaan todennäköisesti vähentää esimerkiksi markkinaoikeuteen päätyvien hankinta-asioiden määrää http://www.oikeus.fi/markkinaoikeus/13986.htm

Vain hankintamenettely on tällä hetkellä avoin ja sekin vain osittain. Pitäisi olla reaaliaikainen tieto hankintojen etenemisestä ja ratkaisut sekä hankintojen historia avoimesti kaikkien saatavilla.

Avaamalla hankintarekisterit/tietokannat kansallisen kynnysarvon ylittävistä hankinnoista (miksei myös kaikista pienhankinnoista jos ko. julkishallinnon taho niin haluaa) voisi olla kansantaloudellisesti erittäin merkittävät vaikutukset. Tämän lisäksi kun kaikki mahdollisesti hankintojen yhteydessä syntyvät tuotokset avataan yhteiskunnan käyttöön saadaan erittäin merkittävä määrä tietoa ja osaamista jaettua koko yhteiskunnan käyttöön.

Ainakin mikro- ja pienyritysten näkövinkkelistä hankintajärjestelmä on erittäin sekava ja raskas lainsäädäntöineen ja toimijoineen. Luultavasti kukaan ei ole edes arvioinut kuinka paljon julkishallinnon varoja kuluu koko tämän hankintajärjestelmän ylläpitämiseen ja pyöritykseen (huom. tämäkin tieto pitäisi avata).

Seuraavia avoimia periaatteita/työkaluja tulisi käyttää/hyödyntää julkisissa hankinnoissa:
- avoin talousdata (avataan kaikki hankintatoiminnan talousdata avoimeksi ja vapaaseen käyttöön)
- avoimet sopimukset (rakennetaan yleisesti hyödynnettäviä avoimia sopimusehtoja/viitekehyksiä)
- avoin ja keskitetty hankinta / sopimusrekisteri ( kaikille avoin helppokäyttöinen hankinta/sopimusrekisteri kuten esimekiksi UK:ssa https://online.contractsfinder.businesslink.gov.uk/?site=1000&lang=en )
- avoin ja keskitetty hankintapalvelu/markkinapaikka missä kaikki julkishallinnon tahot ja toimittajat (niin pienet kuin suuret) voivat kohdata

Sunlight Foundation on tehnyt hyvän ohjeistuksen hankintatietojen avaamiseen: http://sunlightfoundation.com/procurement/opendataguidelines

Suomessa erilaisia hankintakanavia ja yhteishankintayksiköitä on suuri määrä. Tässä muutamia esimerkkejä:

HILMA
HILMA on työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämä maksuton, sähköinen ilmoituskanava, jossa hankintayksiköt ilmoittavat julkisista hankinnoistaan
http://www.hankintailmoitukset.fi

Hansel Oy / Valtion yhteishankintayksikkö
Valtion yhteishankintayksikkö Hansel Oy tarjoaa asiakkailleen palveluja hankintatoimen tehostamiseksi.
Yhtiön tavoitteena on lisätä tuottavuutta valtion hankintatoimeen.
http://www.hansel.fi

KL-Kuntahankinnat Oy / Kuntaliitto
Yhteishankintayhtiö KL-Kuntahankinnat Oy kilpailuttaa ja neuvottelee asiakkaittensa puolesta puitejärjestelyjä ja hankintasopimuksia sekä vastaa sopimushallinnasta
http://www.kuntahankinnat.fi/

Kuntien tiera
Kuntien Tiera Oy on kuntatoimijoiden omistama valtakunnallinen yhteistyöfoorumi, joka yhtenäistää kuntakentän prosesseja, tietojärjestelmiä ja toimintatapoja.
http://www.tiera.fi/

Lisäksi esimerkiksi kunnilla on omia kuntakohtaisia mm. pienhankintoihin keskittyneitä sivustoja/ilmoituskanavia mutta nämä ovat hyvin hajallaan. Toimintaperiaatteet ja mallit vaihtelevat täysin toisistaan.

Nykyaikaisia malleja voitaisiin lähteä hakemaan maailmalta ja tähän olen kerännyt esimerkkejä UK:sta jossa hankintatoiminnassa OGP perusperiaatteet läpinäkyvyys (transparency) ja tilivelvollisuus (accountability) toteutuvat. Allaolevassa artikkelissa vertaillaan hankinnan avoimuutta eri maissa ja listataan mitä tietoja hankinnoista julkaistaan:
http://sunlightfoundation.com/blog/2013/05/01/open-procuring-how-do-other-countries-perform/

CloudStore - G-CloudG on palvelu joka kokoaa yhteen UK valtion hyväksymät pilvipalvelut http://govstore.service.gov.uk/cloudstore/

G-Cloud palvelu UK:ssa kerää ja julkaisee avoimena koneluettavana datana kaikki hankinnat kuukausittain jotka kuuluvat G-Cloud viitekehykseen http://gcloud.civilservice.gov.uk/about/sales-information/
Lisäksi UK valtion hankintapalvelu listaa kaikki hankinnat websivuillaan avoimena koneluettavana datana:
http://gps.cabinetoffice.gov.uk/about-government-procurement-service/transparency-and-accountability

Esimerkki ja kokemuksia avoimien sopimusten käytöstä Slovakiassa:
http://www.open-contracting.org/case_study_open_contracting_in_the_slovak_republic

Suomessa on vielä paljon tehtävää että OGP mallin mukaiset periaatteet saadaan hankintatoimintaan. Erittäin hyvä puoli on kuitenkin se että avoimen talousdatan parissa toimivia yrityksiä ja osaamista Suomessa alkaa olemaan. Tarvitaan vain tahtotila. Talousdatan avaaminen ja julkaiseminen ei itsessään ole työläs tehtävä sopivilla työkaluilla ja kun talousdatan avaaminen hoidetaan koordinoidusti ja keskitetysti saadaan tästä huomattavia hyötyjä.

Avoin hanketoiminta

Julkishallinnolla on suuri määrä erilaisia hankkeita joita voi etsiä esimerkiksi valtioneuvoston hankerekisteristä HARE:sta http://www.hare.vn.fi/ Ongelma vain tässä on että rekisteriin kerätään vain esimerkiksi viranomaisraportointiin liittyviä asiakirjoja, tietoja hankkeen aikataulusta jne. Jotta tällaisella rekisterillä olisi hyötyä koko yhteiskunnalle tulisi kaikki hankkeiden tuotokset avata helposti etsittävään ja uudelleenkäytettävään muotoon. Lisäksi esimerkiksi nykyisessä tietokannassa olevien asettamis- ja muiden päätösasiakirjojen itse sisältöä ei ole millään lailla indeksoitu hakua varten. Vain osittainen metatieto on indeksoitu. Tässä olisikin Helsingin Kaupungin tekemälle Open AHJO tyyppiselle asiakirjojen avaamis hankkeelle erinomainen mahdollisuus http://dev.hel.fi/node/63  Koko tietokanta ja dokumentit tulisi avata vapaaseen käyttöön tai vähintäänkin tarjota ohjelmointirajapinta tähän hanketietoon.

Tyypillisesti julkishallinnon hankkeissa taloustiedon kohdalla kerrotaan pääsääntöisesti jostain määrärahasta ja hankerahasta, joka käsittää yleensä vain hankkeeseen käytettävän ulkoisilta toimittajilta tilattavan työn. Hankkeisiin ei ole siis yleensä laskettu mukaan kaikkien hankkeessa mukana olevien esim. viranomaisten työpanosta ja työaikaa. Jos hankkeen parissa työskentelee edes osittain 5 viranomaista niin tästä syntyy jo merkittävä kulu yhteiskunnalle, jota ei voi suinkaan jättää huomioimatta. Lisäksi hankkeissa yleensä toimii erilaisten yhteenliittymien jne. kautta muita työntekijöitä jotka monesti toimivat julkisella tutkimus, kehitys tms. rahalla. Kaikki tällaiset hankkeeseen osallistujat pitäisi myös täysin avata hankkeen todellisia kokonaiskustannuksia laskettaessa ja samalla avata hankkeen budjetti avoimesti.

Avoin hanketoiminta edellyttäisi minimikriteeristön luomista, joka edellyttää tiettyjen perusasioiden avaamista (ja voi näinollen saada avoimen hankkeen statuksen):
- hankkeen budjetti avoimena talousdatana
- hankkeeseen osallistuvat toimittajat ja työntekijät
- hankkeen sopimukset ja päätökset (niiltä osin kuin ne eivät ole erikseen salassapidettäviä liiketoiminnallallisista tms. syistä)
- hankkeen kaikki tuotokset - dokumentaatio ja muu materiaali, lähdekoodi jne.  

Yleisesti veronmaksajat julkishallinnon asiakkaina hyväksyvät täysin liiketoiminnan joita yritykset käyvät julkishallinnon kanssa jos rahan käyttö, tuotokset, toimintaperiaatteet ja prosessit ovat läpinäkyviä ja avoimia. Uskon että jossain vaiheessa tulee aika jolloin ihmetellään nykyistä järjestelmää jossa tuotokset ja avoin julkisen rahan käyttö eivät olleet itsestäänselvyys. Maailma muuttuu, myös yhteiskunnan tulee muuttua.

Ei kommentteja:

Lähetä kommentti